第一章  规划背景

多规合一的实用性村庄规划是总书记于2019年3月在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时提出的。总书记在会议中指出，要按照“先规划，后建设”的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化船沉等多方面因素，编制多规合一的实用性村庄规划。这是多规合一实用性村庄规划的雏形。

2019年4月，中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号），明确把加强村庄规划作为实施乡村振兴战略的基础性工作。

2019年5月23日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划并监督实施的若干意见》；2019年5月28日，《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》。从编制层面指出：在城镇开发边界以外的乡村地区，可以以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，将其作为详细规划报上一级政府审批。从管理层面指出：在城镇开发边界外的建设，要按照主导用途的分区，实行“详细规划+规划许可”，和“约束指标+分区准入”的管制方式。《通知》指出：各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。

2019年5月29日，《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，明确指出村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。同时，“通知”对村庄规划的主要任务做出了较为明确的要求，即“八个统筹，一个明确”。“八个统筹”包括统筹村庄发展目标，统筹生态保护修复，统筹耕地和农田，统筹历史文化传承于保护、统筹基础设施和基本公共服务设施布局，统筹产业发展空间，统筹农村住房布局，统筹村庄安全和防灾减灾；“一个明确”是指明确规划近期实施项目。此外，“通知”还提要进一步优化调整村庄的用地布局，以及探索规划的“留白”机制，也提出了包括开门编规划、因地制宜、分类编制、简明成果表达等在内的一些规划要求。

2021年中央一号文件提出，加快推进村庄规划工作，并明确要求2021年基本完成县级国土空间规划编制，明确村庄布局分类。中央一号文件提出，积极有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄尽快实现村庄规划全覆盖。对暂时没有编制规划的村庄，并不是就不搞建设，中央一号文件作出明确要求，严格按照县乡两级国土空间规划中确定的用途管制和建设管理要求进行建设。中央一号文件提出，编制村庄规划要立足现有基础，保留乡村特色风貌，不搞大拆大建。各地各部门要尊重乡村现状，不搞千村一面，注重保留乡土味道，让乡村“望得见山、看得见水、留得住乡愁”。乡村建设是为农民而建，规划一定要尊重农民意愿，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。各地各部门要严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。

第二章  实用性村庄规划解读

什么是“多规合一实用性村庄规划”？理解上的偏差必然导致规划编制达不到应有的目的。要理解其基本概念与内涵，应从两个方面出发：

第一，“多规合一”是基本要求。2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。2017年2月23日至24日，习近平总书记到北京市考察城市规划建设时指出：“合理布局、规划先行”，要求把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”形成一本规划、一张蓝图。

多字面理解，“多规合一”是把区域内多种规划形成一本规划，一般地指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

一个村庄需要哪些规划支撑？我们认为有五项基本内容：一是国土空间规划（在县域层面国土空间规划的基础上构建科学合理的村庄内功能布局）；二是建设规划，包括住房、道路、水利、电力、能源、电信（数字基础设施）、景观绿化、给排水、公共服务设施、环卫设施、人防设施、产业配套设施等各类建设；三是乡村产业振兴规划，在县、乡镇等上位规划的指导下，编制产业发展规划，实现乡村产业振兴；四是生态环境保护与利用规划；五是组织创新与要素支撑规划，明确实施步骤、路径、组织形式、具体举措等。目前，一些省份的自然资源部门相继出台了村庄规划编制导则或技术指南，多数是以空间规划为主体，对其他领域涉及较少。

第二，如何理解村庄规划的“实用性”。所谓实用性，指村庄规划要直接拿来能用。要理解这一点，必须了解村级经济社会发展的运行模式与特征。

一是村庄建设方面的实用性。主要是村民住房和农村基础设施。由于村级没有独立财政，多数村庄自有资金非常薄弱，农村道路（通村路、通组路、生产路、公共交通及客运场站等）主要由县级主管部门、乡镇政府负责资金筹措与实施，村级有自主权的主要是生产路、村内道路及附属设施，在脱贫攻坚、乡村振兴战略支撑下，这部分也多数由县级或乡镇级完成。村级拥有自主权的是村民住房，按规定村民住房需要按程序报批，由村民自行完成建设，需要规划的是村庄的整体风貌、古树名木、古迹古宅等文物遗产的保护、公共配套设施的布局等。从建设角度看，村庄规划的实用性体现在三个方面：

——解决各类建设的合规性问题。必须符合国土空间规划的要求，与上位规划和政策保持一致，在项目报批、审核上无障碍，确保能够取得规划建设许可。

——解决村庄整体风貌问题。习近平总书记强调，要注重保留乡土味道，让乡村“望得见山、看得见水、留得住乡愁”，不搞千村一面。村庄规划必须从实际出发，让居民点布局、住房建设、配套设施等在统一的风貌要求下进行。

——解决乡村居民的实际需求。在现行体制下，村民是自主生产，最重要的实际需求往往是公共领域的配套需求，包括水电路气讯等基础设施需求（含垃圾污水处理设施需求）、教育医疗文化体育休闲需求、养老救助等社会保障需求、殡葬需求、购物配套设施需求、停车需求、景观绿化美化亮化需求、交通出行需求、灌溉收割加工等生产设施需求、生态安全需求、科技信息获取需求、培训需求、创业需求、公共安全需求、应急需求等。村庄规划只有解决了这些基本需求，才算是“实用性”的规划。

二是乡村产业振兴方面的实用性。县、乡镇层面往往是总体规划，制定“一县一业”“一村一品”等大方向，在村级层面，家庭为单位的经营生产以利益为准绳，上位规划的设想无论多么“美好”，农民卖不上价钱得不到实惠时，便会紧跟市场波动自主安排生产，上位规划往往落空，这也是以往许多规划不实用的根本原因。村庄规划要实用，在家庭自主生产方面，如何保障品种选择的市场适应性、如何保障市场销售的便利性、如何保障生产技术的科学性、如何防范自然灾害与市场风险等，至关重要；在集体经济方面，如何优化组织形式、如何构建完善的组织框架、如何打造乡村集体经济强村、如何对接大市场等，必须拿出针对性强的措施和预案；在生产服务方面，如何有效推进各类产业服务业发展。村级是最基层的生产单位，农民是市场的直接面对者，村庄规划的实用体现在如何有效保障村民利益。

三是规划操作层面的实用性。所有规划都强调可操作性，村庄规划作为基层规划，可操作性更是最基本的要求。具体体现在三个方面：

——项目策划包装的实用性。必须通过对全村所有资源的调查研究，策划包装实实在在的项目，包括建设项目和产业项目，这些项目从政策符合性、市场赢利性、村民需求性、资金来源可靠性、技术可行性、实施主体确定性等方面，提出明确清晰的说明，要达到“产业详规”的要求。

——组织运营的科学实用性。村庄规划、建设、产业发展等各方面，如何有效提升组织管理水平，如何构建完善有序的运营机制，谁来实施，怎么实施，什么时间实施，资金从哪来，如何考核等，要提供系统、清晰的框架。政策支持、项目申报、项目实施、验收考核、市场运营、管理体制、运营机制、要素支撑等，均需提出可供村级干部群众可操作的方案。

——规划语言的实用性。村庄规划的应用者主要是村镇干部和群众，因此，在规划语言上，要让大家能看得懂、听得明白，不能搞成只有专业人士能看懂的规划。

简言之，在符合党和国家大政方针、基本法律法规前提下，要编制一本供村镇干部使用的、能有效促进乡村振兴的实用性规划，制定一本村镇干部实施乡村振兴战略的工作手册。

第三章  村庄规划编制主要内容与框架

《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）主要从国土空间的角度提出了村庄规划编制的九大任务，主要包括统筹村庄发展目标、统筹生态保护修复、统筹耕地和永久基本农田保护、统筹历史文化传承与保护、统筹基础设施和基本公共服务设施布局、统筹产业发展空间、统筹农村住房布局、统筹村庄安全和防灾减灾、明确规划近期实施项目。

《中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发〔2019〕1号）主要强调了两点：一是合理划分县域村庄类型（主要是是对集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、搬迁撤并类村庄的研究），是从县域层面的整体考虑；二是统筹谋划村庄发展，提出“统筹谋划村庄发展定位、主导产业选择、用地布局、人居环境整治、生态保护、建设项目安排等”，“引导产业集聚发展，尽可能把产业链留在乡村，让农民就近就地就业增收”等。综合来看，“多规合一”的实用性村庄规划，至少包括乡村空间规划、乡村建设规划、乡村产业规划、乡村生态规划、乡村社会事业规划、乡村项目建设等六个方面，是全方位的操作性规划。因此，乡村规划的集空间、建设、产业、社会、生态、管理、项目等多位一体的综合性规划，需要城乡规划编制、经济或产业规划编制等多方力量于一体共同研究。

表1 多规合一实用性村庄规划编制参考框架

第四章  村庄规划编制重点工作流程

第一步  信息资料研究。

重点搜集基础资料，并进行系统分析。主要包括：

1、村庄基础资料（基础图件、基础数据、基本材料）

2、政策分析（中省市县政策、乡镇有关政策）

3、规划搜集分析（国土空间规划、国民经济与社会发展规划、村镇体系规划、乡村振兴战略实施规划、重点产业规划等）

第二步  调研表格与调查问卷

1、调研表格。围绕村民住宅、产业、收入、各类资源、土地等，设计并发放调研表格，回收后进行统计分析。

2、调查问卷。就规划、建设、服务、产业等重点领域，设计调查问卷表，对村民进行问卷调查，覆盖率不低于50%的家庭。

第三步  实地踏勘。

项目组赴村庄及周边区域进行实地踏勘，与案头研究结果及相关资料进行对比分析。

第四步  规划编制。

项目组分工协作，完成规划初稿编制工作。

第五步  意见征求。

1、重点内容征求村民意见，召开村民座谈会。

2、村镇干部意见。

3、县主管部门意见。

4、最终成果公示。

第六步  定稿与培训。

产出正式规划成果，形成管理版与村民版两个版本。在相关村组召开巡回宣讲培训。

第五章  多规合一实用性村庄规划编制团队

“多规合一”的基本性质决定了本规划编制团队的多元化，即规划编制团队要覆盖国土、建设、经济、产业、社会、生态等多专业成员。

本规划编制的目的在于有效推动乡村振兴，必须在国土空间规划基础上，更加强调产业振兴，围绕乡村振兴20字方针全面展开，形成多规合一、全面综合、系统化推进的一个规划文本。

来源：中金万瑞规划研究院院长 刘新权